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20.04.2015 | Geschichte

Der BLL und die Entwicklung des deutschen Lebensmittelrechts

Ein Rückblick zum 60-Jahr-Jubiläum 2015
Seit seiner Gründung hat der BLL die Entwicklung des Lebensmittelrechts unterstützt und war gemäß seiner Satzung anregend, fördernd und informativ tätig.

Lebensmittelgesetz 1927/1936


Zur Zeit der Gründung des BLL 1955 galt in Deutschland das Lebensmittelgesetz von 1927 (LMG) in der Fassung der Änderung aus dem Jahre 1936. Neben dem LMG regelte eine Reihe von Spezialgesetzen bestimmte Aspekte der Lebensmittelherstellung und -vermarktung; hinzu kamen gut 20 Ausführungsverordnungen, die auf der Basis der verschiedenen Gesetze erlassen worden waren.

„Das Lebensmittelrecht ist in seiner organischen Weiterentwicklung vor zwei Jahrzehnten stecken geblieben“, konstatierte Prof. Dr. W. Gabel, Bundesministerium des Innern im Jahre 1955.

Man sah allgemein die Notwendigkeit einer Lebensmittelrechtsreform in Anpassung an die wissenschaftlichen, technischen, gesellschaftlichen und rechtlichen Entwicklungen in der Nachkriegszeit. Bereits in einer vorbereitenden Zusammenkunft der an einer „Wiederaufnahme der Arbeit des Bundes deutscher Lebensmittelfabrikanten und -händler für Lebensmittelrecht und Lebensmittelkunde interessierten Wirtschaftskreise“ am 29. April 1954 erkannte man,

„dass der Einheit und der Fortbildung des Lebensmittelrechts in der Bundesrepublik ernste Gefahr droht. In tiefer Sorge um die Erhaltung des hohen Standes des in der Welt als vorbildlich und fortschrittlich bekannten deutschen Lebensmittelrechts bejahen die am 29. April 1954 in Nürnberg versammelten Vertreter zahlreicher an der Herstellung und dem Vertrieb beteiligten Wirtschaftskreise einmütig die Notwendigkeit der Neugründung des Bundes deutscher Lebensmittelfabrikanten und -händler für Lebensmittelkunde und Lebensmittelrecht“.

Zusätzlich zur Unübersichtlichkeit des auf verschiedenen Gesetzen beruhenden Lebensmittelrechts, trugen Bund und Länder einen Kompetenzstreit über das Ausmaß der Verordnungsgesetzgebung und möglicher bundeseinheitlicher Verwaltungsanordnungen aus. Die „horizontale“ wie auch „vertikale“ Zersplitterung des Lebensmittelrechts kam auch in der Zweckbestimmung der Gründungssatzung des BLL zum Ausdruck:

„Der BLL hat die Aufgabe, an der Vereinheitlichung und Fortbildung des Lebensmittelrechts…mitzuwirken.“

Die Bundesregierung – zuständig war damals das Bundesministerium des Innern (BMI) – sah sich der Aufgabe gegenüber, das Lebensmittelrecht zu modernisieren und zu vervollkommnen. Nachdem das BMI im Jahre 1954 mit Verordnungsvorschlägen zu „gewissen irreführenden Missbräuchen“ gescheitert war – legte man nun den Fokus auf die Schaffung eines neuen Dachgesetzes, an das weiterbestehende Spezialgesetze inhaltlich angepasst werden sollten. Dabei sollten auch eine Verbesserung der Strafbestimmungen und eine Entkriminalisierung durch die Einführung von Ordnungswidrigkeitstatbeständen verwirklicht werden.

Ansprache von Dr. Alexander Elbrächter anlässlich der BLL-Gründungsversammlung

Aus dem Deutschen Bundestag wurde eine Reform des Lebensmittelrechts befürwortet, so in der Festansprache von Dr. Alexander Elbrächter, MdB anlässlich der Gründungsversammlung des BLL nachzulesen. Darin zeichnete er einige aus seiner Sicht notwendige Eckpunkte für eine Reform des Lebensmittelgesetzes auf, wie die Wiedereinführung des Anhörungsrechtes der beteiligten Kreise vor Erlass von Verordnungen, eine Reform der Lebensmittelüberwachung mit der Zielsetzung, dass Kontrollen „nicht so sehr zur Straferhebung führen, sondern beratend wirken“ und auch die Entkriminalisierung des Lebensmittelrechts durch Einführung von Ordnungswidrigkeitstatbeständen. Besonders zu erwähnen ist seine Forderung, gesetzlich sicherzustellen, „dass die Dotierung der Untersuchungsanstalten völlig unabhängig von etwaig fließenden Strafgeldern vorgenommen wird“. Damals mussten vom Gericht verhängte Geldstrafen an Untersuchungsanstalten abgeführt werden.

Bundesminister spricht sich gegen "Chemie" aus

Im Hinblick auf die allseits befürwortete Neugestaltung des Lebensmittelrechts darf die Haltung des damaligen Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, Dr. Heinrich Lübcke, nicht unerwähnt bleiben. Am Beispiel des zur parlamentarischen Behandlung anstehenden Gesetzes über die Beimischung von chemischen Bestandteilen zu Mehl und damit zum Brot führte er aus, dass er die Nahrungsmittel soweit wie nur irgend möglich vom Zusatz von Chemikalien befreit wissen will. Er halte den Hinweis auf den Reinheitsgrad deutscher Lebensmittel gerade im Ausland aber auch auf dem inländischen Markt für die „beste Reklame“. Damit hat sich der Bundesminister für eine Abkehr vom noch geltenden Missbrauchsprinzip und für eine Hinwendung zum heutigen modernen Verbotsprinzip hinsichtlich des Einsatzes von – damals – Fremdstoffen bzw. – heute – Zusatzstoffen ausgesprochen.

BLL befürwortete Modernisierung des Rechts

Auch die Lebensmittelwirtschaft – vertreten durch den BLL – sprach sich zu dieser Zeit nachdrücklich für eine Weiterentwicklung und Modernisierung des Lebensmittelrechts aus. Den inhaltlichen Anregungen und Vorschlägen wurde die Forderung nach der gesetzlichen Verankerung eines Anhörungs- und Mitwirkungsrechts der beteiligten Wirtschaftskreise beim Erlass von Gesetzen und Verordnungen vorangestellt, in der Überzeugung, dass „nur auf diesem Wege“ Bestimmungen zu erarbeiten sein werden, „die wirklichkeitsnah den Verbraucher sowohl hinsichtlich seiner Erwartungen gegenüber den angebotenen Waren als auch seiner Gesundheit zu schützen vermögen“.

Ein wesentlicher Beweggrund für eine Neugestaltung des deutschen Lebensmittelrechts war aus Sicht des BLL die Zersplitterung des Rechts und der Streit zwischen Bund und Ländern über das Ausmaß der Kompetenz zum Erlass von Verordnungen. Der BLL war schon damals der Auffassung, „dass eine wirksame Lebensmittelgesetzgebung nur zentral auf Bundesebene möglich ist“. Eine weitere Triebkraft für eine Reform des Lebensmittelrechts „stellt die Anteilnahme der Bevölkerung an Fragen der Ernährung“ dar, „die wacher denn jemals, allerdings vielfach auch bis zur Furcht gesteigert ist“. Moderne Erkenntnisse für eine gesunde Ernährung seien „Hand in Hand mit dem neuzeitlichen medizinischen Wissen um die verschiedenen Zivilisationskrankheiten zum populären Wissensbestand breiter Bevölkerungsschichten geworden“. Darüber hinaus plädierte der BLL, „dass auch die im Ausland hergestellten und nach Deutschland eingeführten Lebensmittel den gleichen Bedingungen unterliegen wie deutsche Erzeugnisse“; dies könne nur durch Kontrollen an der Grenze und nicht erst im Regal des Einzelhandels gewährleistet werden (Zitate Kraak a.a.O.)

Novelle 1958


Die Vorstöße von Seiten der Politik wie auch der Wirtschaft beendeten die Stagnation der Lebensmittelgesetzgebung. Die Lebensmittelgesetznovelle von 1958 war ein erster, großer Schritt nach vorn. Sie führte das Verbotsprinzip für die – damals so benannten – ‚fremden Stoffe‘ ein, legte die Grundlage für die Schaffung des Lebensmittelbuches und enthielt weittragende Verordnungsermächtigungen. Der BLL und seine Gremien haben für dieses Gesetz und den ihm folgenden Verordnungen über die Zulassung fremder Stoffe und die Regelung bestimmter Verfahren konstruktiven Input geleistet. Dies bildete die Grundlage für das Vertrauen in die Kompetenz und Ausgewogenheit der Arbeit des BLL nicht nur in der betroffenen Wirtschaft, sondern auch im besonderen Maße bei Gesetzgeber und Verwaltung.

Das neue Gesetz erwies sich aber als sehr schwierig in der Handhabung, da „trotz intensiver Aufklärungsaktionen der Verbände in den Betrieben noch erhebliche Unsicherheit und Unkenntnis über die einzelnen Bestimmungen der neuen Verordnungen bestehen“ (22. Kuratoriumssitzung, 10. Februar 1960). Sorge bereitete dem BLL, dass sich „Unternehmen im starken Maße an die staatlichen Untersuchungsanstalten“ wenden, „wodurch diese zu wesensfremden Erklärungen und vielfach präjudizierenden Rechtsauskünften veranlasst werden“.

Mit Verabschiedung der Reform 1958, die allgemein nicht als großer Wurf sondern eher als Stückwerk empfunden wurde, gab der Deutsche Bundestag der Bundesregierung den Auftrag, eine allgemeine Lebensmittelrechtsreform in Arbeit zu nehmen.

1964 wurde auf Anregung des BLL eine Kommission zur Gesamtreform des Lebensmittelrechts vom Bundesministerium für Gesundheitswesen einberufen (dem BMG war im November 1961 die Zuständigkeit für die Lebensmittelgesetzgebung übertragen worden). Sie sollte die überfällige Neugestaltung „aus einem Guss“ vorbereiten. Ein erster Referentenentwurf wurde 1969 vorgelegt, bis zum Erlass des Gesetzes im Jahre 1974 vergingen weitere fünf Jahre.

Gesamtreform – das LMBG


Das Gesetz zur Gesamtreform des Lebensmittelrechts – und in seinem Kern das Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz (LMBG) – trat am 1. Januar 1975 in Kraft. Das LMBG regelte in getrennten Kapiteln Lebensmittel, Tabakerzeugnisse, kosmetische Mittel und Bedarfsgegenstände. Es enthielt Verbote zum Schutz der Gesundheit bei Lebensmitteln, kosmetischen Mitteln und Bedarfsgegenständen sowie Ermächtigungen zum Erlass von weiteren, detaillierten Regelungen zum Gesundheitsschutz, Zusatzstoff- und Verwendungsverbote auch für Tabakerzeugnisse und kosmetische Mittel und Verbote zum Schutz vor Täuschungen sowie explizite Werbeverbote. Der überholte Begriff „Fremdstoffe“ wurde durch die auch international üblichen „Zusatzstoffe“ ersetzt. In diesem Zusammenhang hervorzuheben sind die notwendig gewordenen umfangreichen Zulassungen der Zusatzstoffe und die Erarbeitung ihrer Reinheitskriterien.

Konkretisiert wurde das allgemeine Irreführungsverbot durch bestimmte ausdrücklich tatbestandsmäßig erfasste Fallgruppen; neu war das weitgehend flächendeckende Verbot der sogenannten krankheitsbezogenen Werbung, ohne Rücksicht auf den Wahrheitsgehalt der Aussage.

Ein weiteres Wesensmerkmal der Gesamtreform 1975 war die Neuregelung des Lebensmittelstrafrechts und eine damit einhergehende umfangreiche Entkriminalisierung des Lebensmittelrechtes. Der BLL hat es übernommen, in vielfältiger Weise die Unternehmen mit den neuen Bestimmungen vertraut zu machen (Seminare, Kommentierungen) und zugleich auf Auslegungen hinzuwirken, die eine praxisgerechte Handhabung ermöglichten.

Über 30 Jahre war das LMBG Grundlage für ein modernes, den technologischen Entwicklungen, der wachsenden Vielfalt des Lebensmittelangebotes und der rasanten Zunahme des europäischen und internationalen Warenverkehrs gerecht werdendes Lebensmittelrecht. Es war aber auch die Basis für eine immer weiter ausufernde – vielfach von verbraucherpolitischen Erwägungen getriebene – Rechtsetzung.

Neuordnung – das LFGB


Das LMBG wurde mit Wirkung vom 7. September 2005 durch das Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch (LFGB) abgelöst, das den Kern des Gesetzes zur Neuordnung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts vom 1. September 2005 bildete.

Wesentliche Änderungen gegenüber dem LMBG sind die Einbeziehung des Futtermittelbereiches. Dies entspricht der im Weißbuch zur Lebensmittelsicherheit vom 12. Januar 2006 der EG-Kommission zum Ausdruck gebrachten Strategie, in das Sicherheitssystem der Lebensmittelkette auch den Futtermittelbereich für Lebensmittel liefernde Tiere mit einzubeziehen. Nachdem der europäische Gesetzgeber dies bereits in der „Basis-Verordnung“ (EG Nr. 178/2002) umgesetzt hatte, musste das deutsche Recht entsprechend angepasst und ausgerichtet werden. Das LFGB ist keine Gesetzgebung „aus einem Guss“. Dies hängt insbesondere damit zusammen, dass es die weitreichenden Vorgaben der EG-Basis-Verordnung berücksichtigen muss, von denen es nicht nur nicht abweichen, sondern die es nicht einmal redaktionell wiederholen darf. Anders als das LMGB trifft das LFGB keine Regelungen mehr für Tabakerzeugnisse. Diese sind aus dem „Umfeld Lebensmittel“ herausgenommen und in ein eigenes Regelungswerk, das „vorläufige Tabakgesetz“, überführt worden.

Der BLL hat die Vorbereitung des LFGB wachsam begleitet. Bereits zu Anfang des Gesetzgebungsvorhabens wurden in gemeinsamen Workshops mit Bund und Ländern, Wissenschaft und Praktikern Eckpunkte des ambitionierten Vorhabens, Futter- und Lebensmittel gemeinsam zu regeln, diskutiert.

Seit 2005 bildet nun das LFGB die deutsche, lebensmittelrechtliche Basis, im Zusammenspiel mit der EG-Basis-Verordnung, die schon weite Bereiche unmittelbar verbindlich und abschließend geregelt hat.

Lebensmittelrecht – eine komplexe Materie


Das Lebensmittelrecht wurde viele Jahre lang von der Rechtswissenschaft als exotische Materie, dem sog. Nebenstrafrecht zugeordnet kaum wahrgenommen. Angesichts seiner „rasanten“ Entwicklung und seinen verwaltungs-, verfassungs- und europarechtlichen Berührungspunkten und Implikationen begann man jedoch in der 1980er Jahren, sich näher damit zu befassen.

  • Die Wissenschaftliche Gesellschaft für Lebensmittelrecht nahm ihre Arbeit auf; sie richtet jährlich den Deutschen Lebensmittelrechtstag aus; der BLL ist im Wissenschaftlichen Beirat vertreten.
  • 1989 wurde an der Universität Bayreuth die Forschungsstelle für deutsches und europäisches Lebensmittelrecht gegründet; der BLL war einer der „Geburtshelfer“ und hat die Arbeit der multidisziplinären Einrichtung seitdem begleitet.
  • 2006 folgte die Forschungsstelle für Europäisches und Deutsches Lebensmittel- und Futtermittelrecht an der Universität Marburg; dort wirkt der BLL im Wissenschaftlichen Beirat mit.

Auch an anderen Lehrstühlen werden lebensmittelrechtliche Fragen behandelt. Der BLL (heute: Lebensmittelverband Deutschland) unterstützt diese Aktivitäten, er profitiert in besonderem Maße von diesen grundlegenden Arbeiten.
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