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20.04.2015 | Geschichte

Der BLL und die Geschichte der Verbraucherinformation

Ein Rückblick zum 60-Jahr-Jubiläum 2015
Im Lebensmittelbereich ist in den vergangenen Jahrzehnten der Ruf nach Transparenz lauter geworden. Besonders in Krisenzeiten wollen die Bürger gut informiert werden, sie wollen wissen, „was Sache ist“, ob eine Gesundheitsgefährdung zu befürchten ist, und auch wer für die Krise, den Rechtsverstoß, die Ordnungswidrigkeit oder die Straftat verantwortlich ist.

Unumstritten war und ist die öffentliche Information, unter Nennung der Produkte, der Marken, des Unternehmens, wenn es um öffentliche Gefahrenabwehr geht, und die Gefahren nicht auf andere Weise beseitigt werden können. Besteht eine Gesundheitsgefahr, so kann die öffentliche, konkrete Warnung das einzige Mittel sein, um ihr zu begegnen.

Wie der Europäische Gerichtshof feststellte, ist die europäische Regelung des Art. 10 Verordnung (EG) Nr. 178/2002 (Basis-Verordnung), die den Behörden eine Informationspflicht im Fall der Gesundheitsgefahr auferlegt, nicht als abschließend zu betrachten. Demnach können die nationalen Behörden die Verbraucher auch dann informieren, wenn Lebensmittel zwar nicht als gesundheitsschädlich, aufgrund ihrer Ungeeignetheit für den Verzehr durch den Menschen jedoch nicht den Anforderungen an die Lebensmittelsicherheit genügen. Schwieriger gestaltet sich die Beurteilung jedoch, je weiter die Information von einem konkreten Gesundheitsschutz entfernt ist, denn umso höher wiegt das Schutzinteresse des Unternehmers.

Die Diethylenglycol-Krise – der Beginn eines langen Weges zu einer Regelung


Auf dem Höhepunkt der Diethylenglycol-Krise Mitte der achtziger Jahre war beispielsweise vom zuständigen Bundesministerium eine Liste der betroffenen Weine veröffentlicht worden. Hierüber kam es zum Streit, und letztlich hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass diese Veröffentlichung angesichts des Ausmaßes der festgestellten Verstöße durch die Bundesebene rechtmäßig war.

Der Fall „Birkel“


Durch die Veröffentlichung dieser Liste, insbesondere aber durch den sogenannten „Birkel-Fall“ im Jahre 1985 (Das Unternehmen war in einer Pressemitteilung des Regierungspräsidenten Stuttgart zu Unrecht beschuldigt worden, verunreinigtes Ei verarbeitet zu haben), wurde die Bedeutung behördlicher Warnungen für das jeweilige Unternehmen oder auch für ganze Branchen offenkundig. Dass eine solche behördliche Maßnahme im Ergebnis ein Eingriff in die Rechte eines Unternehmens darstellt, hat sich angesichts der gravierenden Auswirkungen auf die Vermarktungsfähigkeit nicht nur des unmittelbar betroffenen Produktes, sondern einer ganzen Produktkategorie oder aller unter derselben Marke vertriebenen Lebensmittel gezeigt. Damit stellte sich und stellt sich auch heute noch eine Vielzahl von Fragen nach der Zulässigkeit solchen Verwaltungshandelns, das in seiner Wirkung über das hergebrachte verwaltungsrechtliche Instrumentarium, wie Verkaufsverbote, weit hinausgehen kann.

BLL-Rechtsgutachten

Der BLL hat sich mit dieser Thematik in Begleitung des Birkel-Falles, (im zweitinstanzlichen Urteil wurde dem Unternehmen einen Schadensersatzanspruch zugebilligt) und weit darüber hinaus befasst, und sie hat ihn auch im Jahre 2015 noch nicht losgelassen. Schon 1987 erschien das vom BLL in Auftrag gegebene Rechtsgutachten „Behördliche Warnungen vor nicht verkehrsfähigen Lebensmitteln“ von Professor Dr. K.-P. Dolde. Diese Ausarbeitung hat sich als äußerst hilfreiche Basis für die sich im Laufe der Jahre verschärfende und auch verästelnde rechtspolitische Diskussion erwiesen. Im Herbst 1988 veranstaltete der BLL ein vielbeachtetes Forum zu der Thematik, in dem hochrangige Repräsentanten des Bundes, der Länder, der Wissenschaft und auch der Anwaltschaft zu Wort kamen. In einem zweiten Teil ging es um die „Berichterstattung in den Medien“ und ihre rechtlichen Grenzen.

Gefahr der Zersplitterung

Nach dem negativen Ausgang des Birkel-Prozesses für die Behörden erscholl der Ruf nach einer gesetzlichen Regelung für öffentliche Warnungen und Informationen. Baden-Württemberg erließ ein Ausführungsgesetz zum Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz im Jahre 1991. Auch andere Bundesländer liebäugelten damit. Bereits vorher, im April 1990, hatte jedoch der Bundesrat die Bundesregierung gebeten, „baldmöglichst eine Änderung des LMBG vorzubereiten, mit der die öffentliche Warnung in lebensmittelrechtlichen Dringlichkeitsfällen geregelt wird“ (BR-Dr. 137/90-Beschluss vom 6.4.1990). Angesichts der Gefahr einer Zersplitterung durch Länderregelungen hatte sich auch der BLL an das Bundesministerium der Gesundheit mit der Anregung gewandt, zumindest koordinierend tätig zu werden oder – solange Brüssel keinen entsprechenden Vorschlag unterbreite – eine bundeseinheitliche „Übergangsregelung“ vorzusehen.

Gammelfleisch und Dioxin


Es dauerte aber noch gut zehn Jahre bis in Art. 10 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 (Basis-Verordnung) eine europäische und damit bundeseinheitlich geltende Informationsregelung für die Fälle geschaffen wurde, in denen ein hinreichender Verdacht für ein Gesundheitsrisiko gegeben ist.
Nach weiteren dreieinhalb Jahren trat dann § 40 Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch – LFGB – in Kraft, der die Information der Öffentlichkeit über die Gesundheitsgefährdung hinaus auf weitere Sachverhalte, wie den Verzehr nicht geeigneter, insbesondere ekelerregender Lebensmittel, ausweitete. Zunächst war die Information der Öffentlichkeit durch das Wort „kann“ in das Ermessen der Behörden gestellt, im Jahre 2007 wurde daraus eine „Soll“-Vorschrift – dank des sog. Gammelfleisch-Skandales.

§ 40 LFGB wurde mehrfach geändert, bis sich im Frühjahr 2012 die Politik bemüßigt sah, nach dem gerade überstandenen Dioxin-Fall Tatkraft zu dokumentieren. Eingefügt wurde in einem neuen Absatz 1 a eine „Muss“-Bestimmung, wonach die Behörde gehalten ist, unter bestimmten Voraussetzungen und nach Einhaltung bestimmter Verfahrensschritte die Öffentlichkeit zu informieren. Diese Novellierung wurde ohne Anhörung der betroffenen Kreise durchgesetzt. Entsprechend unzureichend war sie konzipiert, was dazu führte, dass mehrere erst- und zweitinstanzliche Verwaltungsgerichte sie als mit Verfassungs- und europarechtlichen Grundsätzen nicht vereinbar erklärten.
Die Mehrheit der Bundesländer setzte daraufhin den Vollzug dieser bundesrechtlichen Vorschrift bis zur Klärung durch das Bundesverfassungsgericht oder bis zu einer gesetzlichen Neuregelung förmlich aus. Im Koalitionsvertrag von CDU/CSU und SPD aus dem Dezember 2013 wurde dann auch verabredet, eine Überarbeitung der Vorschrift vorzunehmen.

Verbraucherinformationsgesetz


Eine lange Vorgeschichte hatte auch das am 1. Mai 2008 in Kraft getretene Verbraucherinformationsgesetz (VIG). Unter der rot-grünen Bundesregierung war es erarbeitet und mehrfach auf den Weg gebracht worden – jeweils rechtzeitig vor den Bundestagswahlen 2002 und 2005 wurde es von der Bundesratsmehrheit der CDU/CSU-geführten Länder abgelehnt – um dann von der großen Koalition im April 2006 als „Formulierungshilfe zum Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Rechts der Verbraucherinformation“ wieder aufgegriffen zu werden.

Begründet wurde das Vorhaben damit, dass „die Selbstregulierung des Marktes keine effektive Deckung des Informationsbedarfs der Verbraucher garantieren kann“. Geschaffen wurde ein Rechtsanspruch der Verbraucher auf Zugang zu den bei Behörden vorhandenen amtlichen Informationen zu Erzeugnissen des LFGB. Ein Informationsanspruch gegenüber Unternehmen wurde dagegen nach langer kontroverser Diskussion nicht verwirklicht. Der BLL hat sich in dieses Gesetzgebungsverfahren sehr intensiv eingebracht und seine Argumentation daraufhin fokussiert, dass Unternehmen oder Produkte nicht an einen öffentlichen Pranger gestellt werden dürfen, dass die verfassungsrechtlich begründete Unschuldsvermutung stets gewahrt werden muss und es nicht zu einer Verurteilung durch die Öffentlichkeit vor dem rechtskräftigen Abschluss eines rechtsstaatlichen Verfahrens kommen dürfe.

Zusammen mit der Verabschiedung des Gesetzes fasste der Deutsche Bundestag im September 2006 eine Entschließung, in dem er unter anderem die Bundesregierung aufforderte, „von den Unternehmen ein Angebot einzufordern, in welcher Weise sie ihrer Verpflichtung als Anbieter nachkommen und dem Verbraucher Zugang zu den bei ihnen vorliegenden Informationen gewähren werden…Wird ein solches Angebot nicht vorgelegt, sind angemessene gesetzliche Regelungen zur Realisierung des Informationsanspruches der Verbraucherinnen und Verbraucher zu prüfen…“. Darüber hinaus wurde die Bundesregierung gebeten, zwei Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes einen Erfahrungsbericht vorzulegen

Informationstätigkeit der Wirtschaft

Der BLL appellierte daher an seine Mitglieder, ihre eigene Informationstätigkeit zu überprüfen, zu intensivieren und für den Verbraucher nutzbarer zu machen. Im Rahmen des vom Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz im Mai 2009 veranstalteten Symposiums zum „Zugang zu Unternehmensinformationen – was fordern die Verbraucher, was tut die Wirtschaft“ stellte der BLL eine Broschüre über die vielfältigen Kommunikationsaktivitäten der Lebensmittelwirtschaft vor. Am Beispiel von 18 Unternehmen aus Industrie und Handel sowie aus zwei Handwerksverbänden konnte stellvertretend das breitgefächerte Informationsangebot aufgezeigt werden. Die Schaffung eines eigenen gesetzlichen Informationsanspruches gegenüber Unternehmen entbehrte daher jeder Notwendigkeit.

Wie von Kritikern vorhergesagt, wurde das VIG nur in den wenigsten Fällen von „Otto-Normalverbraucher“ genutzt, in den allermeisten Fällen deckten sich z. B. Verbraucherorganisationen für ihre politische Arbeit mit Informationen ein. Nach der von der Bundesregierung mit Hilfe von Forschungsinstituten durchgeführten Evaluierung des Gesetzes im Jahre 2009 begann ein umfangreiches Novellierungsverfahren, das – unter dem Eindruck der Dioxin-Krise - Anfang 2011 zu weitreichenden, einseitig die Wirtschaft benachteiligenden Änderungen führte, die weit über die Ergebnisse der wissenschaftlichen Evaluierungsgutachten hinausgingen.

BLL-Stellungnahmen

Der BLL hat sich im Rahmen verschiedener Stellungnahmen, durch ein Votum seines Rechtsausschusses und auch zusammen mit anderen Spitzenverbänden der deutschen Industrie, des Handels und des Handwerks umfassend geäußert. Nichtsdestotrotz verabschiedete das Bundeskabinett bereits im Juli 2011 den Gesetzentwurf und leitete das parlamentarische Verfahren ein, ohne vorher die Wirtschaft angehört zu haben. Erst in der öffentlichen Anhörung des Bundestagsausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz hatte der BLL Gelegenheit, als Vertreter der Wirtschaft seine Positionen zu erläutern.

Schließlich wurde das Gesetz vom Deutschen Bundestag Anfang Dezember 2011 beschlossen, der Bundesrat stimmte im Februar 2012 zu, die neuen Regelungen sind am 1. September desselben Jahres in Kraft getreten.

„Smiley“ und andere Pranger


Seit vielen Jahre fordern NGOs, unterstützt aus der Politik, dass über die Ergebnisse der amtlichen Kontrollen insbesondere von Gaststätten und Imbissbetrieben plakativ informiert wird, sei es „vor Ort“ durch einen Smiley (Vorbild Dänemark), sei es im Internet (Pankower Ekelliste o.a.). Im September 2010 fasste die Verbraucherschutzministerkonferenz (Länder und Bund) den Beschluss, „ein bundesweit verbindliches Modell zur Transparentmachung von Ergebnissen der amtlichen Lebensmittelkontrollen mit einheitlichen Bewertungsmaßstäben einzuführen und eine geeignete rechtliche Grundlage für eine betriebsbezogene Veröffentlichung in allgemein verständlicher Form zu schaffen".

Der Bund sollte zunächst für den rechtlichen Rahmen sorgen, da es fundierte Zweifel an der Rechtsgrundlage der bisherigen Maßnahmen gab und nach wie vor gibt. Einen diametral entgegengesetzten Beschluss fasste im Juni 2011 die Wirtschaftsministerkonferenz. Ihrer Auffassung nach beinhalte die Veröffentlichung von Kontrollergebnissen in der von der Verbraucherschutzministerkonferenz vorgeschlagenen Form eine „prangerähnliche Wirkung für die Unternehmen, die selbst bei nur geringen Beanstandungen und auch bei umgehender Mängelbeseitigung bis zur nächsten Kontrolle bestehen bleibe. Damit werde der Unternehmensfortbestand gefährdet, ohne dass es hierfür eine Rechtfertigung gäbe".

Das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft will einen offiziellen Vorschlag für einen gesetzlichen Rahmen nur dann vorlegen, wenn eine einheitliche Auffassung innerhalb der Bundesländer besteht.

Der BLL hat sich besonders eingehend mit dieser Problematik auseinandergesetzt und stets auf den durch nichts gerechtfertigten, allenfalls politisch nachvollziehbaren Verstoß gegen die verfassungsrechtliche Unschuldsvermutung, auf die dadurch bewirkte Aushebelung des „normalen“ Vollzug des Lebensmittelrechts und auf die die Existenz von Unternehmen berührenden Schäden hingewiesen. Die Haltung des BLL wurde durch eine ausführliche, förmliche Stellungnahme des Wissenschaftlichen Beirates untermauert. Gestützt wird die Auffassung des BLL auch durch gerichtliche Entscheidungen.

„Klarheit und Wahrheit“ – das Internetportal des vzbv


Im Sommer 2009 diskutierte die Republik den „Analog-Käse“ und „Imitat-Schinken“. Die Politik setzte sich zum einen im Rahmen der neuen europäischen Lebensmittelinformations-Verordnung für ausdrückliche Imitat-Regelungen ein und stieß zum anderen die Initiative „Klarheit und Wahrheit bei der Kennzeichnung und Aufmachung von Lebensmitteln“ an. Kern der Initiative ist das vom Verbraucherzentrale Bundesverband im Zusammenhang mit der Verbraucherzentrale Hessen betriebene und vom Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft finanzierte Internetportal. Dort wird neben Informationen, beispielsweise über das Kennzeichnungsrecht, eine Produktliste geführt. Darin werden Produkte aufgeführt, die den rechtlichen Anforderungen entsprechen, bei denen sich Verbraucher dennoch getäuscht „fühlen“. Der BLL hat das Portal scharf kritisiert und seine Entwicklung seit dem Start 2011 aufmerksam begleitet.

Das Recht der öffentlichen Information und Warnung ist nach wie vor eine (Wander-) Baustelle, es ist und bleibt in Bewegung. Es ist ein äußerst politisierter Bereich und daher schwer in einen verfassungsrechtlichen Rahmen zu fassen. Transparenz ist eine der herausragenden gesellschaftlichen und im Falle des Lebensmittelrechts verbraucherpolitischen Leitlinien; daher geht es immer um die Frage, inwieweit der Wunsch nach Transparenz mit den unveräußerlichen Rechten eines Unternehmens in Einklang gebracht werden kann. Dies war, ist und wird auch in Zukunft ein wichtiges Betätigungsfeld des BLL sein. Er wird weiter seine Mitglieder in der Anwendung dieses schwierigen Rechtsbereiches unterstützen. Exemplarisch sei auf seinen Leitfaden „Verbraucherinformationsgesetz“ verwiesen.
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